一、政策頒布背景及創新

　　2012年1月1日，《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》(財庫〔2011〕181號，以下簡稱《暫行辦法》)正式實施，近10年來，通過政府預留份額、考核評審優惠等政策措施，擴大中小企業在政府采購方面獲得的份額。該辦法實施以來，越來越多的中小型企業投入到政府采購中，目前我國政府采購給予中小型企業的份額占我國政府采購總規模的比重已經超過70%。但是，政策執行中也逐漸暴露出預留份額措施不夠細化、采購人主體責任不明確等問題。因此，2020年底，財政部、工業和信息化部共同制訂并發布了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》(財庫〔2020〕46號，以下簡稱《管理辦法》)，并于2021年1月1日起正式實施。《管理辦法》中的政策要求相較于《暫行辦法》有了很大程度的補充和完善：

　　(1)細化預留份額的規定，預留的采購份額在政府采購預算中單獨列示，執行情況向社會公開;

　　(2)完善政府采購項目價格評審優惠方法;

　　(3)多措并舉支持中小企業的發展，在資金支付、信用擔保等方面對于支持中小企業也作出了明確規定;

　　(4)增強預留份額可操作性，細化了預留份額四種具體方式，包括采購項目整體預留、設置專門采購包、采購人要求聯合體參加或者要求供應商分包等;明確了不適宜由中小企業提供、可以不預留給中小企業的五種具體情形，便于采購人科學合理地預留采購項目。

　　二、相關政策要求梳理

　　1.企業劃型標準

　　《管理辦法》中明確了企業劃型標準。在編制采購文件時，代理機構首先要與采購人溝通并確認項目所屬的行業類型，如果一個項目中涉及多個標的物的情況，需要分別明確。針對行業類型劃分，可根據《工業和信息化部、國家統計局、國家發展和改革委員會、財政部關于印發中小企業劃型標準規定的通知》(工信部聯企業〔2011〕300號)確定類型，也可通過國務院客戶端或工業和信息化部網站的“中小企業規模類型自測小程序”查詢類型。現行中小企業的分類劃分標準中，按行業主要分為包括農、林、牧、漁業，工業，建筑業，批發業，零售業，交通運輸業，倉儲業，郵政業，住宿業，餐飲業，信息傳輸業，軟件和信息技術服務業，房地產開發經營，物業管理，租賃和商業服務業，以及其他未列明行業十六類。此外，也可以結合《國民經濟行業分類》(GB/T 4754-2017)《2017國民經濟行業分類注釋(網絡版)》進行復核。在確定好標的類型后，投標人在編制投標文件時可以更清晰地進行填報，減少虛假填報或者錯誤填報的情況發生。

　　2.中小企業界定

　　《管理辦法》中對于中小企業的界定更加明確，針對貨物、工程、服務分別提出了對中小企業的定義。同時，新版“中小企業聲明函”的格式及描述相較于舊版也更加清晰。針對不同標的物的供應商，有了獨立的填報欄。在評標環節，評審專家可以更直觀地看到中小企業所承擔的比例;在中標公示環節，各投標人也可以更直觀地看到中標人的相關信息。

　　3.政策可操作性

　　《管理辦法》第四條明確，在貨物采購項目中，供應商提供的貨物既有中小企業、也有大型企業制造貨物的，不享受中小企業扶持政策。本條雖然說明了有大型企業參與時具體的界定標準，但并未明確提及僅有中小企業在項目中提供貨物的情況。《管理辦法》扶持的中小企業其實可細分為中小企業以及小微企業，對于小微企業的扶持是更進一步的政策。筆者針對這一情況，與相關專家進行了溝通，得到的答復也驗證了筆者的觀點，即在貨物采購項目中，供應商提供的貨物既有中型企業制造，也有小微企業制造的，不享受辦法規定的小微企業扶持政策。

　　4.預留份額標準

　　《管理辦法》中進一步明確了為中小企業預留部分的采購額度標準，第八條明確了200萬元的貨物和服務采購項目、超過400萬元的工程采購項目，需要預留該部分預算總額度的30%以上專門面向中小企業進行采購，其中預留給小微企業的比例不能少于60%。對于預留份額的要求，是針對200萬元、400萬元限額標準以上的采購項目。對于200萬元以下的貨物和服務采購項目、400萬元以下的工程采購項目，雖然規定該部分適宜中小企業提供的，采購人應當專門面向中小企業進行采購，但需要明確的是，該部分所屬的份額不占前述的30%、60%比例。因此，在承接此類項目時，要提醒采購人關于此類項目在編制預算時是否滿足相關要求。

　　5.優惠政策

　　《管理辦法》第九條對給予小微企業的報價折扣，也根據項目類型進行了區分。首先，僅對未預留份額專門面向中小企業采購的項目、以及預留份額項目中非預留部分采購包中的小微企業報價給予折扣。對于專門面向中小企業采購的項目或者采購包，不再執行價格評審優惠的扶持政策。其次，在報價折扣的劃分標準上，貨物、服務類項目為6%—10%，工程類為3%—5%，適用于《招標投標法》的政府采購項目，采用綜合評估法但未采用低價優先法計算價格分的，評標時在采用原報價進行評分的基礎上增加其價格得分的3%—5%作為其價格分。

　　需要特別注意的情況，按照《管理辦法》的規定，如果某一個貨物采購項目含有多個采購標的物，只有當供應商所提供的每個標的物均由小微企業制造，才能享受《管理辦法》中6%—10%的價格扣除優惠政策。如果供應商提供的貨物既有中型企業制造貨物，也有小微企業制造貨物的，則不能享受有關價格扣除的政策優惠。

　　除了對小微企業在報價上的優惠政策外，在一些情況中，大中型企業投標也有相應的優惠政策。根據《管理辦法》第九條，接受大中型企業與小微企業組成聯合體或者允許大中型企業向一家或者多家小微企業進行分包的采購項目，在滿足《管理辦法》相關條款的要求時，也應當對聯合體或者大中型企業的報價給予2%—3%(工程項目為1%—2%)的扣除，適用于《招標投標法》的政府采購項目，采用綜合評估法但未采用低價優先法計算價格分的，評標時在采用原報價進行評分的基礎上增加其價格得分的1%—2%作為其價格分。因此，當某一個采購項目允許大中型企業向一家或多家小微企業分包、或者允許聯合體參與時，需在采購文件中明確有關價格優惠政策的相關要求，同時需特別注意，該類項目屬于僅對未預留份額專門面向中小企業采購的項目、以及預留份額項目中非預留部分采購包的范疇。

　　三、政策應用實例

　　1.編制采購文件時，對于預留份額類項目，需要投標人填寫“分包意向協議”。然而，實際操作中，即使在投標文件中明確了項目的采購類型、標的物的行業劃分，但是僅靠幾句語言描述，投標人可能并不會理解得非常準確，經常會向代理機構電話詢問，或者發出疑義函以尋求解答。筆者對投標人可能會提出的問題作了簡要的歸納，并以舉例的形式附在采購文件的相應章節中，以便投標人更加直觀地理解相關要求并了解如何填報。以下以貨物類采購項目填寫“分包意向協議”方式舉例說明。

　　關于預留份額的說明：

　　如投標人A在本項目的中標金額為100萬元，則需將100萬元×30%=30萬元的份額分包給一家或者多家中小企業(制造商)，并預留30萬元×60%=18萬元的份額給小微企業(制造商)。

　　(1)投標人為制造商企業

　　1.1如投標人為大型企業(制造商)，投標人須按分包意向協議規定的份額比例分配給符合企業類型要求的制造商。

　　1.2如投標人為中型企業(制造商)且提供項目貨物及相關服務的比例不低于30%，分包意向協議中需明確預留給小微企業(制造商)的比例不低于項目中標金額的30%×60%=18%。

　　1.3如投標人為小微企業(制造商)且提供項目的全部貨物及相關服務或提供比例不低于項目中標金額的30%，則投標人無需提供分包意向協議。

　　(2)投標人為非制造商企業

　　如投標人為非提供本項目貨物及相關服務的企業，投標人須按分包意向協議規定的份額比例分配給符合企業類型要求的制造商。

　　(3)本條所指預留份額的企業，均為提供貨物及相關服務的制造商，分包意向協議中涉及的制造商的企業類型須與中小企業聲明函中企業類型描述一致。

　　(4)如投標人為非提供貨物及相關服務的企業，投標人須按分包意向協議規定的份額比例分配給符合企業類型要求的制造商。

　　2.采購人在編制項目預算時，代理機構相關人員應提醒采購人充分考慮，對于不同的項目是否能在滿足采購需求的前提下落實相關政策要求。特別是貨物類采購，因為考察對象是標的物制造商，需要大致了解在編制采購預算時中小企業是否能滿足需求，避免出現為小微企業預留了份額，但實際上沒有企業能完成項目的情況。

　　四、政策實施意義及效果

　　《管理辦法》還規定了對于聯合體投標、投標人與其他中小企業簽署分包意向協議的扶持政策，將更多合適的機會劃分給眾多中小企業。同時，加強了對采購人的要求。此前的《暫行辦法》雖然也要求采購人將項目預算預留一定份額給中小企業，但在實際執行中效果欠佳。《管理辦法》中的預留份額規定更加明確。今年年初，筆者在與一些采購人進行溝通時能夠非常真切地感受到這一點。預算單位在編制部門年度預算時就明確各項目對中小企業的扶持預期目標，后期，監管部門也能夠據此對各采購人開展監督檢查，真正將政府采購對中小企業的扶持政策落到了實處。

　　值得一提的是，《管理辦法》并沒有一刀切地要求所有項目都必須專門面向中小企業。對于一些特殊的情況，如特定的專利、專有技術、只能從中小企業以外的供應商采購等情況，明確了可以不面向中小企業進行采購，彰顯了政策的靈活性。

　　2021年是《管理辦法》正式執行的第一年，對于采購人、采購代理機構、投標人來說都具有重要意義。《管理辦法》必將全面推動中小企業的健康發展，為實現國民經濟的戰略性轉型和社會可持續發展作出積極貢獻。

　　參考文獻：

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　　[3]政府采購促進中小企業發展管理辦法.(財庫〔2020〕46號).

　　[4]國家統計局.國民經濟行業分類(GB/T 4754-2017)(按第1號修改單修訂)[Z].1984.

　　[5]2017國民經濟行業分類注釋(網絡版)[Z].2018-9-29.