對(duì)采購(gòu)人和政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“代理機(jī)構(gòu)”)而言，一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目完成采購(gòu)，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)合同，沒有出現(xiàn)質(zhì)疑、投訴，是比較圓滿的結(jié)果。但現(xiàn)實(shí)往往事與愿違。能否妥善處理質(zhì)疑是考驗(yàn)每個(gè)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。
目前，研究和討論質(zhì)疑的文章不少，但從法律角度全面介紹如何做好質(zhì)疑答復(fù)的文章卻不多。筆者總結(jié)了多年來(lái)為代理機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)特別是如何依法做好質(zhì)疑答復(fù)的經(jīng)驗(yàn)，與業(yè)界同仁分享。
代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑的法律依據(jù)
代理機(jī)構(gòu)依法處理政府采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)疑，需要依據(jù)的“法”主要有哪些?
1.《政府采購(gòu)法》
《政府采購(gòu)法》第五十二條規(guī)定“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。”第五十三條規(guī)定“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。”第五十四條規(guī)定“采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的，供應(yīng)商可以向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照本法第五十一條、第五十三條的規(guī)定就采購(gòu)人委托授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出答復(fù)。”
上述三條是《政府采購(gòu)法》關(guān)于代理機(jī)構(gòu)答復(fù)質(zhì)疑的規(guī)定，比較原則。
2.《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十二條第二款、第三款規(guī)定“供應(yīng)商提出的詢問或者質(zhì)疑超出采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)委托授權(quán)范圍的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知供應(yīng)商向采購(gòu)人提出。政府采購(gòu)評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)配合采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商的詢問和質(zhì)疑。”第五十三條規(guī)定“政府采購(gòu)法第五十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，是指：(一)對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日;(二)對(duì)采購(gòu)過程提出質(zhì)疑的，為各采購(gòu)程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日;(三)對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。”第五十四條規(guī)定“詢問或者質(zhì)疑事項(xiàng)可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)暫停簽訂合同，已經(jīng)簽訂合同的，應(yīng)當(dāng)中止履行合同。”第五十五條規(guī)定“供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍。”
上述是《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》有關(guān)質(zhì)疑的規(guī)定，可以看出，這些規(guī)定是對(duì)《政府采購(gòu)法》相關(guān)條文的細(xì)化和補(bǔ)充。
3.《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》(財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”)
2018年3月1日起施行的94號(hào)令，是在《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》(財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“20號(hào)令”)的基礎(chǔ)上修訂而來(lái)，但20號(hào)令僅是對(duì)投訴的規(guī)定，而94號(hào)令增加了第二章“質(zhì)疑提出與答復(fù)”。這一章是代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑的重要法律依據(jù)。
代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑的主要內(nèi)容
代理機(jī)構(gòu)處理供應(yīng)商質(zhì)疑，重點(diǎn)應(yīng)從以下幾方面著手：
1.確認(rèn)代理機(jī)構(gòu)是否有處理質(zhì)疑的權(quán)限
根據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，供應(yīng)商既可以向采購(gòu)人提出質(zhì)疑，也可以向代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。代理機(jī)構(gòu)受采購(gòu)人委托代理政府采購(gòu)項(xiàng)目，其是否有權(quán)利處理質(zhì)疑，重點(diǎn)是看采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)簽訂的《委托代理協(xié)議》中是否包含質(zhì)疑事項(xiàng)的處理。
2.接收質(zhì)疑材料
在編制采購(gòu)文件(包括招標(biāo)文件及其他采購(gòu)方式的文件)時(shí)，需要寫明負(fù)責(zé)處理質(zhì)疑的聯(lián)系人、地址等，可以要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑。采購(gòu)文件中最好提供財(cái)政部的質(zhì)疑函范本，并要求供應(yīng)商質(zhì)疑時(shí)須按質(zhì)疑函范本填寫。
代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)專人(實(shí)踐中往往是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人)接收質(zhì)疑材料。接收方式可以是供應(yīng)商到代理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)，也可以是郵寄等方式。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保障接收質(zhì)疑渠道暢通。
需要說明的是，代理機(jī)構(gòu)不得拒收供應(yīng)商的質(zhì)疑函，不得對(duì)供應(yīng)商的質(zhì)疑不予答復(fù)。根據(jù)94號(hào)令第三十六條的規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函、對(duì)質(zhì)疑不予答復(fù)并不能作出答復(fù)說明的，均屬違法行為，財(cái)政部門將責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的，還會(huì)給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)。
實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題是，供應(yīng)商第一次提出質(zhì)疑、代理機(jī)構(gòu)作出答復(fù)后，供應(yīng)商又第二次、第三次提出質(zhì)疑，對(duì)此，代理機(jī)構(gòu)是否需要接收質(zhì)疑材料并答復(fù)?筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)法律僅規(guī)定供應(yīng)商在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)(以下簡(jiǎn)稱“法定質(zhì)疑期”)提出質(zhì)疑，并未限制質(zhì)疑的次數(shù)，因此，只要供應(yīng)商第二次、第三次的質(zhì)疑是在法定質(zhì)疑期內(nèi)提出的，代理機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)接受并答復(fù)。
3.審查接收的質(zhì)疑材料，作出相應(yīng)的處理
(1)代理機(jī)構(gòu)對(duì)收到的質(zhì)疑材料，應(yīng)當(dāng)審查以下內(nèi)容：
第一，供應(yīng)商是否有權(quán)提出質(zhì)疑。
質(zhì)疑和投訴是法律賦予參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商的救濟(jì)途徑，因此，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，有權(quán)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商可以對(duì)采購(gòu)過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑。
關(guān)于聯(lián)合體如何提出質(zhì)疑的問題，法律并未規(guī)定。94號(hào)令第九條規(guī)定，以聯(lián)合體形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)的，其投訴應(yīng)當(dāng)由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出。該條雖未規(guī)定質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)由聯(lián)合體所有供應(yīng)商共同提出，但質(zhì)疑時(shí)亦應(yīng)參考該條。原因在于，聯(lián)合體形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)，實(shí)際上是不同的民事主體在合意的基礎(chǔ)上共同作出投標(biāo)、簽訂合同等意思表示，而后作出投標(biāo)、簽訂合同等民事法律行為，因而質(zhì)疑也應(yīng)當(dāng)是合意，共同作出質(zhì)疑的意思表示并由各方共同提交質(zhì)疑函。
第二，供應(yīng)商是否在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑。
對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在收到采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。
對(duì)采購(gòu)過程提出質(zhì)疑的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在各采購(gòu)程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。
對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。
第三，質(zhì)疑函內(nèi)容、簽署是否符合法律規(guī)定。
根據(jù)94號(hào)令的規(guī)定，質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話;質(zhì)疑項(xiàng)目的名稱、編號(hào);具體、明確的質(zhì)疑事項(xiàng)和與質(zhì)疑事項(xiàng)相關(guān)的請(qǐng)求;事實(shí)依據(jù);必要的法律依據(jù);提出質(zhì)疑的日期。財(cái)政部公布了質(zhì)疑函的范本，為防止質(zhì)疑函內(nèi)容缺漏，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以使用該范本。
需要注意的是，對(duì)上述內(nèi)容的審查，只是形式上的審查。即，只要質(zhì)疑函具備上述內(nèi)容即可，不要求相關(guān)內(nèi)容必須準(zhǔn)確。例如，因供應(yīng)商填寫的法律依據(jù)不準(zhǔn)確，代理機(jī)構(gòu)不得反復(fù)要求供應(yīng)商進(jìn)行修改。
除質(zhì)疑函內(nèi)容外，供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字;供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。
第四，是否有其他證明材料。
供應(yīng)商提出質(zhì)疑，除應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函外，還可以提交其他必要的證明材料，例如證明供應(yīng)商資質(zhì)過期的證據(jù)等。代理機(jī)構(gòu)需要確認(rèn)供應(yīng)商是否提交這些證明材料。供應(yīng)商委托代理人提出質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)提交供應(yīng)商簽署的授權(quán)委托書。授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)載明代理人的姓名或者名稱、代理事項(xiàng)、具體權(quán)限、期限和相關(guān)事項(xiàng)。
若是現(xiàn)場(chǎng)接收質(zhì)疑材料，代理機(jī)構(gòu)最好制作接收材料的清單，由供應(yīng)商的代理人簽字確認(rèn)，以免出現(xiàn)爭(zhēng)議。
(2)質(zhì)疑材料不符合法律或招標(biāo)文件要求，代理機(jī)構(gòu)需進(jìn)行處理
第一，對(duì)無(wú)權(quán)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商的質(zhì)疑，如未購(gòu)買采購(gòu)文件對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑，或者雖然購(gòu)買采購(gòu)文件但未參與投標(biāo)而對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑的，代理機(jī)構(gòu)可以答復(fù)其無(wú)權(quán)提出質(zhì)疑。
第二，對(duì)未在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑的，代理機(jī)構(gòu)可以答復(fù)因其質(zhì)疑超出法定期限不予處理。
第三，對(duì)質(zhì)疑函內(nèi)容不符合法律規(guī)定的，或者簽署不符合規(guī)定的，代理機(jī)構(gòu)可以要求供應(yīng)商補(bǔ)正。需要注意的是，94號(hào)令并未規(guī)定補(bǔ)正所需期限不計(jì)算在質(zhì)疑處理的期限內(nèi)，故代理機(jī)構(gòu)一定要保證補(bǔ)正的期限也應(yīng)包含在法律規(guī)定的7個(gè)工作日的質(zhì)疑處理期限內(nèi)。
對(duì)以傳真、電子郵件形式提交質(zhì)疑函的，由于傳真、電子郵件均不符合94號(hào)令要求的形式，還應(yīng)要求供應(yīng)商提交質(zhì)疑函的原件。對(duì)此問題，可以在采購(gòu)文件中說明，并明確以供應(yīng)商提供質(zhì)疑函原件的時(shí)間為提起質(zhì)疑的時(shí)間。
4.區(qū)分不同情況，對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)行處理
供應(yīng)商的質(zhì)疑，大致分為對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑、對(duì)采購(gòu)過程的質(zhì)疑、對(duì)評(píng)審過程及中標(biāo)或者成交結(jié)果的質(zhì)疑。實(shí)踐中，出現(xiàn)比較多的是對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑和對(duì)評(píng)審過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果的質(zhì)疑。對(duì)審查無(wú)誤的質(zhì)疑材料，代理機(jī)構(gòu)需要區(qū)分不同的情況分別進(jìn)行處理：
(1)對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑的答復(fù)
采購(gòu)文件通常包括資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)文件、采購(gòu)文件的澄清或者修改文件等。供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑通常是認(rèn)為采購(gòu)文件存在不合理的條件。
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定了七種具體的不合理?xiàng)l件的表現(xiàn)情形，還規(guī)定了其他不合理?xiàng)l件的情形。財(cái)政部門有權(quán)根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的具體情形判斷是否屬于其他不合理?xiàng)l件。
此外，《財(cái)政部關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》(財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào))對(duì)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的做法進(jìn)行了明確，如“除小額零星采購(gòu)適用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)以及財(cái)政部另有規(guī)定的情形外，通過入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件”，采購(gòu)文件“要求供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)前進(jìn)行不必要的登記、注冊(cè)，或者要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”“設(shè)置或者變相設(shè)置供應(yīng)商規(guī)模、成立年限等門檻”，采購(gòu)文件的相關(guān)規(guī)定均屬于不合理?xiàng)l件。
實(shí)踐中，供應(yīng)商質(zhì)疑比較多的有資質(zhì)、商務(wù)條件、技術(shù)指標(biāo)、評(píng)審因素的設(shè)定和分值的設(shè)置等。
關(guān)于采購(gòu)文件的合法性質(zhì)疑的答復(fù)，代理機(jī)構(gòu)需要注意以下問題：
第一，編制采購(gòu)文件時(shí)應(yīng)保證采購(gòu)文件的合法性。采購(gòu)需求是采購(gòu)人提出的，但采購(gòu)人有時(shí)為了實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的，會(huì)不自覺地提出一些不合理的要求。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)指出，并建議采購(gòu)人修改。實(shí)踐中，代理機(jī)構(gòu)為了維持和采購(gòu)人良好的合作關(guān)系，常常遷就采購(gòu)人的不合理甚至違法的要求，最后可能會(huì)因采購(gòu)文件存在不合理?xiàng)l件而受到行政處罰。
第二，由于采購(gòu)需求是采購(gòu)人提出的，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)文件的內(nèi)容比較清楚，因此，代理機(jī)構(gòu)在答復(fù)前最好先向采購(gòu)人了解采購(gòu)文件相關(guān)內(nèi)容制定的原因、背景。必要時(shí)可以由采購(gòu)人起草答復(fù)的內(nèi)容。若代理機(jī)構(gòu)編制采購(gòu)文件時(shí)已對(duì)采購(gòu)文件相對(duì)熟悉，可以先行起草答復(fù)，再征求采購(gòu)人的意見。
第三，對(duì)供應(yīng)商的質(zhì)疑事項(xiàng)要有針對(duì)性地進(jìn)行答復(fù)。
對(duì)于資質(zhì)等資格條件的質(zhì)疑，由于這些均是法律的規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)說明依據(jù)哪部法律的哪條規(guī)定設(shè)置。對(duì)商務(wù)條件、技術(shù)指標(biāo)的質(zhì)疑，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相適應(yīng)或者與合同履行相關(guān)的角度進(jìn)行解釋和說明。對(duì)評(píng)審因素的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，應(yīng)從投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等進(jìn)行解釋和說明;分值的設(shè)置應(yīng)從采購(gòu)需求等方面進(jìn)行解釋和說明。質(zhì)疑答復(fù)盡量引用相關(guān)法律規(guī)定和招標(biāo)文件的規(guī)定。
質(zhì)疑答復(fù)是化解政府采購(gòu)爭(zhēng)議的有效方式，一份說理充分、有理有據(jù)的質(zhì)疑答復(fù)有可能使?fàn)幾h在質(zhì)疑階段化解。但實(shí)踐中，一些代理機(jī)構(gòu)只是籠統(tǒng)地回復(fù)采購(gòu)文件合法，沒有任何解釋和說明，不利于說服質(zhì)疑供應(yīng)商，導(dǎo)致供應(yīng)商不服質(zhì)疑答復(fù)繼續(xù)投訴。并且，在進(jìn)入投訴階段后，質(zhì)疑答復(fù)就成為財(cái)政部門判斷代理機(jī)構(gòu)編制采購(gòu)文件是否合法、是否有效答復(fù)質(zhì)疑的證據(jù)，這種答復(fù)由于沒有證明力，代理機(jī)構(gòu)仍需重新進(jìn)行解釋和說明，有可能使財(cái)政部門認(rèn)為代理機(jī)構(gòu)不專業(yè)甚至故意操縱招標(biāo)。
(2)對(duì)采購(gòu)過程的質(zhì)疑
采購(gòu)過程包括采購(gòu)文件的發(fā)出、采購(gòu)文件的澄清和修改、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、談判、詢價(jià)、發(fā)布中標(biāo)或者成交結(jié)果公告等。
對(duì)采購(gòu)過程的質(zhì)疑，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合相關(guān)的證據(jù)，針對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)行答復(fù)。
(3)對(duì)評(píng)審過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果質(zhì)疑
這是供應(yīng)商最常見的質(zhì)疑事項(xiàng)。供應(yīng)商認(rèn)為自己報(bào)價(jià)低，產(chǎn)品質(zhì)量好，服務(wù)好，卻沒有中標(biāo)，難以接受這個(gè)結(jié)果，或者認(rèn)為其他供應(yīng)商之間存在串通投標(biāo)、擬中標(biāo)或者成交供應(yīng)商提供虛假材料等。還有一種情況是，認(rèn)為擬中標(biāo)或者成交供應(yīng)商不符合資格性、符合性要求，技術(shù)指標(biāo)不滿足采購(gòu)文件的要求等，質(zhì)疑函或者材料中有其他供應(yīng)商投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件的內(nèi)容、投標(biāo)材料等。
針對(duì)不同的質(zhì)疑情況，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)作出不同的處理：
第一，認(rèn)為評(píng)分不公平的處理。若供應(yīng)商針對(duì)評(píng)審過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，諸如應(yīng)扣分未扣分、不該扣分的扣了分之類的問題，符合性審查的問題等，根據(jù)94號(hào)令的規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者競(jìng)爭(zhēng)性談判小組、詢價(jià)小組或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組(以下簡(jiǎn)稱“評(píng)審小組”)協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑。在請(qǐng)?jiān)u(píng)標(biāo)委員會(huì)協(xié)助處理質(zhì)疑事項(xiàng)時(shí)，招標(biāo)項(xiàng)目可能會(huì)涉及重新評(píng)審的問題。87號(hào)令第六十四條規(guī)定，投標(biāo)人對(duì)分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤的、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍的、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員對(duì)客觀評(píng)審因素評(píng)分不一致的、經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定評(píng)分畸高或者畸低的，采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審，重新評(píng)審改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。
第二，認(rèn)為項(xiàng)目存在串通投標(biāo)、供應(yīng)商提供虛假材料等的處理。此類問題涉及招標(biāo)文件、投標(biāo)文件以外的材料，而代理機(jī)構(gòu)沒有財(cái)政部門的執(zhí)法權(quán)，因而不能過度地進(jìn)行調(diào)查，故需要質(zhì)疑供應(yīng)商提供相關(guān)證據(jù)材料。由于采購(gòu)文件往往規(guī)定串通投標(biāo)、供應(yīng)商提供虛假材料等屬于實(shí)質(zhì)性不響應(yīng)采購(gòu)文件的情形，因此這些問題應(yīng)由原評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者評(píng)審小組評(píng)判。原評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者評(píng)審小組能夠根據(jù)質(zhì)疑供應(yīng)商提供的證明材料作出認(rèn)定的，需要根據(jù)認(rèn)定的結(jié)果重新進(jìn)行處理。若質(zhì)疑供應(yīng)商沒有提供證明材料或者提供的證明材料不足以認(rèn)定串通投標(biāo)、供應(yīng)商提供虛假材料成立的，應(yīng)維持原評(píng)審結(jié)果。
第三，對(duì)于質(zhì)疑函或者材料中有其他供應(yīng)商投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件的內(nèi)容、投標(biāo)材料等的處理。94號(hào)令第二十九條第四項(xiàng)規(guī)定“投訴人以非法手段取得證明材料。證據(jù)來(lái)源的合法性存在明顯疑問，投訴人無(wú)法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。”對(duì)于質(zhì)疑供應(yīng)商不應(yīng)得知其他供應(yīng)商投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件內(nèi)容的、在中標(biāo)或者成交結(jié)果公告前不應(yīng)知道評(píng)審結(jié)果等情形，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)駁回投訴。雖然94號(hào)令未規(guī)定質(zhì)疑階段可以駁回質(zhì)疑，但法律規(guī)定的立法原則和精神實(shí)際上是不鼓勵(lì)以非法手段、違背誠(chéng)信原則獲得信息、取得證據(jù)進(jìn)行“維權(quán)”的行為，故質(zhì)疑階段亦可以考慮駁回質(zhì)疑。因?yàn)榧词官|(zhì)疑供應(yīng)商不服質(zhì)疑答復(fù)，投訴到財(cái)政部門，財(cái)政部門的處理結(jié)果亦是駁回投訴。
在答復(fù)質(zhì)疑時(shí)，代理機(jī)構(gòu)需要注意的問題是，應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)審結(jié)果、對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)的復(fù)核結(jié)果、采購(gòu)文件、相關(guān)供應(yīng)商的投標(biāo)文件或者應(yīng)答文件等進(jìn)行答復(fù)。切忌不能自己認(rèn)定質(zhì)疑事項(xiàng)是否成立再進(jìn)行答復(fù)，防止越俎代庖。法律規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者評(píng)審小組是有權(quán)進(jìn)行評(píng)審的主體，代理機(jī)構(gòu)只是受采購(gòu)人委托代理政府采購(gòu)活動(dòng)的主體，無(wú)權(quán)對(duì)符合性審查、評(píng)分情況發(fā)表意見。實(shí)踐中，有的代理機(jī)構(gòu)嫌組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者評(píng)審小組答復(fù)質(zhì)疑比較麻煩，干脆自己直接進(jìn)行答復(fù);還有的代理機(jī)構(gòu)答復(fù)意見的措辭過于主觀，給人的感覺是代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商的文件進(jìn)行評(píng)審，導(dǎo)致供應(yīng)商對(duì)代理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生極大的不滿，轉(zhuǎn)而向財(cái)政部門投訴代理機(jī)構(gòu)，激化了矛盾。
5.在法定期限內(nèi)作出質(zhì)疑答復(fù)，并及時(shí)送達(dá)
代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出書面的質(zhì)疑答復(fù)，并將質(zhì)疑答復(fù)通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。
質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)質(zhì)疑供應(yīng)商的姓名或者名稱;(二)收到質(zhì)疑函的日期、質(zhì)疑項(xiàng)目名稱及編號(hào);(三)質(zhì)疑事項(xiàng)、質(zhì)疑答復(fù)的具體內(nèi)容、事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù);(四)告知質(zhì)疑供應(yīng)商依法投訴的權(quán)利;(五)質(zhì)疑答復(fù)人名稱;(六)答復(fù)質(zhì)疑的日期。94號(hào)令對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容要求比較全面，代理機(jī)構(gòu)可以自行制定質(zhì)疑答復(fù)的范本，以保證質(zhì)疑答復(fù)格式的一致性。
需要特別注意的是，代理機(jī)構(gòu)在答復(fù)質(zhì)疑時(shí)，不能泄露其他供應(yīng)商的商業(yè)秘密，否則可能會(huì)造成侵權(quán)。
6.如何對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目作出處理
代理機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)作出答復(fù)時(shí)，若認(rèn)為供應(yīng)商質(zhì)疑不成立，或者成立但未對(duì)中標(biāo)、成交結(jié)果構(gòu)成影響的，繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)。
若供應(yīng)商質(zhì)疑成立且影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，需要區(qū)分不同情況進(jìn)行處理：
(1)對(duì)采購(gòu)文件提出的質(zhì)疑，依法通過澄清或者修改可以繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)的，澄清或者修改采購(gòu)文件后繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng);否則應(yīng)當(dāng)修改采購(gòu)文件后重新開展采購(gòu)活動(dòng)
根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”)第二十七條規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件、投標(biāo)邀請(qǐng)申請(qǐng)書進(jìn)行必要的澄清或者修改，但不得改變采購(gòu)標(biāo)的和資格條件。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有獲取投標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人;不足15日的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間。若處理質(zhì)疑時(shí)，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件的標(biāo)的或者資格條件需要修改，則屬于澄清或者修改采購(gòu)文件后不能繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)的情形，需要重新開展采購(gòu)活動(dòng)，即重新發(fā)布招標(biāo)公告、重新發(fā)出招標(biāo)文件。除前述兩種情形外，可以在澄清或者修改招標(biāo)文件后繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)，但需要特別注意法律規(guī)定的“在投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前”，若不足15日的，應(yīng)順延提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間。
(2)對(duì)采購(gòu)過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出的質(zhì)疑，合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí)，可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)依法另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商;否則應(yīng)當(dāng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)
對(duì)采購(gòu)過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果質(zhì)疑成立的情況下，對(duì)項(xiàng)目的處理有兩種方式，一種是另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，另一種是重新開展采購(gòu)活動(dòng)。這兩種方式有優(yōu)先劣后的順序，即應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，這是提高政府采購(gòu)效率的要求;在不具備另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的條件時(shí)，才能重新開展采購(gòu)活動(dòng)。
另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本的條件：一是評(píng)審結(jié)果中的供應(yīng)商必須是“合格供應(yīng)商”，“合格供應(yīng)商”應(yīng)理解為通過資格性、符合性審查的供應(yīng)商。二是“合格供應(yīng)商”必須符合“法定數(shù)量”，“法定數(shù)量”需要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況判斷，公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的“法定數(shù)量”通常指3家(含)以上，特殊情況下，即符合《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，財(cái)政部令第74號(hào))第二十七條第二款規(guī)定、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕212號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》(財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào))相關(guān)規(guī)定的，競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的“法定數(shù)量”可以是2家。三是具備從符合法定數(shù)量的合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的條件，該條件的具體內(nèi)容94號(hào)令并未明確規(guī)定，應(yīng)由采購(gòu)人在遵循公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用基本原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷。在具備前述三個(gè)條件的情況下，采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商時(shí)應(yīng)當(dāng)依法確定，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定的“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)審報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi)在評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人中按順序確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商”執(zhí)行。
若采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)對(duì)資格性審查進(jìn)行復(fù)核，評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者評(píng)審小組對(duì)符合性審查進(jìn)行復(fù)核后，發(fā)現(xiàn)合格供應(yīng)商不足三家的;或者重新評(píng)審后發(fā)現(xiàn)不具備從符合法定數(shù)量的合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的條件時(shí)，采購(gòu)人只能重新開展采購(gòu)活動(dòng)。
處理質(zhì)疑作出質(zhì)疑答復(fù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)需要重新開展采購(gòu)活動(dòng)，或者重新評(píng)審導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果改變的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。
7.對(duì)代理機(jī)構(gòu)的建議
由于質(zhì)疑處理和答復(fù)是法律性較強(qiáng)的工作，尤其是處理不好會(huì)引起后續(xù)的投訴，甚至引發(fā)訴訟，故代理機(jī)構(gòu)最好指定經(jīng)驗(yàn)豐富、懂法律的工作人員專門負(fù)責(zé)質(zhì)疑處理工作。
在條件具備的情況下，完善質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)部控制制度。盡可能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)操作執(zhí)行崗位與質(zhì)疑投訴處理崗位相分離，以使質(zhì)疑投訴處理崗位的人員真正發(fā)揮法律把關(guān)作用。有條件的代理機(jī)構(gòu)可以聘請(qǐng)法律顧問進(jìn)行把關(guān)，將可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，或者將質(zhì)疑投訴等產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)降至可控的范圍內(nèi)，以減輕采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)可能面臨的法律責(zé)任。
