《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十二條規(guī)定，當事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標文件、投標文件、中標通知書載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款不一致，一方當事人請求將招標文件、投標文件、中標通知書作為結(jié)算工程價款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持。

本條款的適用情境是:建設(shè)工程經(jīng)過了招投標程序，甲方作為建設(shè)方發(fā)出了招標文件，乙方是施工企業(yè)制作投標文件參與投標，經(jīng)過評標后，確定乙方中標，并發(fā)出中標通知書。但是在中標確定后，建設(shè)方利用其優(yōu)勢地位，希望得到更好的條件，又就建設(shè)工期、工程價款、工程范圍等實質(zhì)性內(nèi)容與承包商進行協(xié)商，最終簽署的建設(shè)工程施工合同與招標文件、投標文件的內(nèi)容不一致。這個時候如果起了糾紛，要以建設(shè)工程合同還是招投標文件作為結(jié)算依據(jù)呢?本條款給出的結(jié)論是:要以招投標文件和中標通知書作為結(jié)算依據(jù)。

理解此條款，我們要區(qū)分招投標法和普通債法的關(guān)于訂立合同的不同規(guī)則和價值取向。

（1）依據(jù)《民法典》第四百七十三條的規(guī)定“要約邀請是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣公告、招標公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價目表等為要約邀請”。招標文件屬于要約邀請，依據(jù)合同以要約—承諾方式訂立的規(guī)定，在債法領(lǐng)域，要約邀請本無約束力。

（2）但在招投標法領(lǐng)域內(nèi)，招標文件具有重要的法律意義。依據(jù)《招標投標法》第二十七條、第四十一條的規(guī)定，投標文件作為要約，必須對招標文件進行實質(zhì)性的響應(yīng)，否則就是廢標。

第二十七條第一款的規(guī)定：投標人應(yīng)當按照招標文件的要求編制投標文件。投標文件應(yīng)當對招標文件提出的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。

第四十一條 中標人的投標應(yīng)當符合下列條件之一：(一)能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；(二)能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的評標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。

第四十二條第一款 評標委員會經(jīng)評審，認為所有投標都不符合招標文件要求的，可以否決所有投標。所以評標委員會對于投標文件，只能做出中標或者不中標的結(jié)果，不能有其他選擇。

《招投標法》之所以作出這樣的規(guī)定，是因為招投標法規(guī)定的招投標，體現(xiàn)的是公開、公平、公正的原則，招標人和評標委員會要公平對待所有投標人，如果允許在公開程序之外搞小動作，那就破壞了公開公平公正的原則，損害了其他未中標人的利益，所以，招投標法對這種行為嚴格禁止。

（3）《招標投標法》第四十六條第一款規(guī)定“招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。

《招標投標法實施條例》第五十七條也有明確的規(guī)定。該條規(guī)定“招標人與中標人簽訂合同的標的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當與招標文件和內(nèi)容一致”。這里說的標的也就是工程范圍，履行期限也就是工期。這兩條規(guī)定是制定該第10條司法解釋的重要依據(jù)。

該條文實際包含了兩層意思，一是中標合同只能依據(jù)招標文件和投標文件的內(nèi)容訂立；第二層意思，既不允許中標合同違反招標文件和投標文件訂立，也不允許當事人采取訂立陰陽合同手段，另行訂立背離中標合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。第二層意思在本解釋第二條，本條著重在第一層意思。

（4）招標文件、投標文件、中標通知書、施工合同的效力順序

上述列舉了招投標法第四十六條、第二十七條、第四十一條、第四十二條的規(guī)定，明確了三個原則：一、投標文件必須對招標文件進行實質(zhì)性響應(yīng)；二、評標委員會只能做出中標或者不中標的選擇，并向中標者發(fā)出中標通知書或者否決所有投標；三、施工合同只能依據(jù)招投標文件、中標通知書簽署。

（5）最高人民法院民一庭負責人就該解釋接受采訪時，特別強調(diào)“最重要的是，第10條確定了一項基本原則，即當事人簽訂的建設(shè)工程施工合同的實質(zhì)性內(nèi)容只要與招標文件、投標文件、中標通知書的記載不一致，就應(yīng)當以招標文件、投標文件、中標通知書作為結(jié)算建設(shè)工程價款的依據(jù)，以徹底杜絕黑白合同，明招暗定現(xiàn)象”。所以，最高法院非常重視第十條的基石作用，其也必將在實踐中對于維護建筑市場秩序起到重要作用。