《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）將于2022年3月1日起施行。110號令與其他相關法律規(guī)范如何銜接適用，是政府采購工作中即將面對的問題。筆者希望通過本文，與政府采購相關從業(yè)人員探討分析，共同解決110號令與相關法律規(guī)范的銜接適用問題。第一，110號令所規(guī)定的“框架協(xié)議”應理解為預約合同，即為了訂立本約而做準備的合同，受民法典第四百九十五條的規(guī)制。民法典第四百九十五條規(guī)定：“當事人約定在將來一定期限內訂立合同的認購書、訂購書、預訂書等，構成預約合同。當事人一方不履行預約合同約定的訂立合同義務的，對方可以請求其承擔預約合同的違約責任。”在框架協(xié)議采購中，第一階段簽訂的框架協(xié)議是預約合同，第二階段授予的政府采購合同是本約合同。任何一方不履行框架協(xié)議約定的訂立合同義務的，依民法典第四百九十五條規(guī)定，應承擔框架協(xié)議的違約責任。第二，與民法典規(guī)定的預約合同相比，框架協(xié)議不具有典型性。在框架協(xié)議采購中，第一階段簽訂框架協(xié)議的當事人和第二階段簽訂政府采購合同的當事人很可能不一致。兩階段主體不一致，會導致追究框架協(xié)議違約責任出現(xiàn)障礙。例如，當框架協(xié)議簽訂主體為集中采購機構和生產廠商，政府采購合同訂立主體是采購人和代理商時，如果嚴格適用民法典第四百九十五條“當事人一方不履行預約合同約定的訂立合同義務的，對方可以請求其承擔預約合同的違約責任”的規(guī)定，當采購人或代理商不履行訂立合同義務時，由集中采購機構或生產廠商承擔框架協(xié)議的違約責任，顯然不合理。實踐中，如果框架協(xié)議采購兩階段參與主體不一致，關于出現(xiàn)違約情形如何承擔違約責任，建議在框架協(xié)議中預先進行約定。另外，110號令第三十七條規(guī)定的“鯰魚效應”條款，允許采購人在特殊條件下將政府采購合同授予非入圍供應商，有條件地突破了框架協(xié)議的當事人范圍，也是有條件地突破了合同相對性。第一，110號令是政府采購法及其實施條例的下位法。110號令第一條規(guī)定，為了規(guī)范多頻次、小額度采購活動，提高政府采購項目績效，根據(jù)政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，制定本辦法。”因此，政府采購法及其實施條例是110號令的制定依據(jù)。110號令屬于部門規(guī)章，是政府采購法及其實施條例的下位法。根據(jù)立法法第八十八條的規(guī)定，法律、行政法規(guī)的效力高于規(guī)章。110號令所規(guī)范的政府采購活動，也應遵循政府采購法及其實施條例的規(guī)定。第二，110號令屬于政府采購法第二十六條規(guī)定的“國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”。根據(jù)政府采購法第二十六條第一款規(guī)定，政府采購方式包括，公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價及其他方式。因此，110號令屬于法定的第七種采購方式。第三，110號令設定的部分法律責任需依政府采購法及其實施條例處理。110號令第四十四條規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，經(jīng)責令改正后仍然影響或者可能影響入圍結果或者成交結果的，依照政府采購法等有關法律、行政法規(guī)處理。”該情形系指依政府采購法第七十三條、政府采購法實施條例第七十一條相關規(guī)定處理。110號令第四十五條規(guī)定：“供應商有本辦法第十九條第一款第一項至三項情形之一，以及無正當理由放棄封閉式框架協(xié)議入圍資格或者退出封閉式框架協(xié)議的，依照政府采購法等有關法律、行政法規(guī)追究法律責任。”該情形系指依《政府采購法》第七十七條、《政府采購法實施條例》第七十二條相關規(guī)定處理。第一，封閉式框架協(xié)議公開征集程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）的規(guī)定的程序執(zhí)行，110號令另有規(guī)定的除外。110號令第九條第二款規(guī)定：“封閉式框架協(xié)議的公開征集程序，按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”因此，110號令原則上是以87號令規(guī)定的政府采購公開招標程序來執(zhí)行封閉式框架協(xié)議公開征集程序，包括招標、投標、開標、唱標、評標等，110號令另有規(guī)定的除外。第二，封閉式框架協(xié)議公開征集程序中，110號令“另有規(guī)定”包括多種情形。根據(jù)110號令第二十七條規(guī)定，框架協(xié)議征集單位可以確定多個供應商為入圍供應商，而不是87號令要求的只能確定一個中標人。根據(jù)110號令第二十七條規(guī)定，確定第一階段入圍供應商時，參加競爭且實質性滿足要求的供應商至少為兩家，而不是87號令規(guī)定的合格供應商至少為3家。根據(jù)110號令第十八條規(guī)定，第一階段入圍的供應商和第二階段實際簽約的供應商可以不是同一人，入圍供應商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協(xié)議約定接受采購人合同授予，并履行采購合同，而不是87號令規(guī)定的中標人和簽約供應商為同一人。根據(jù)110號令第二十五條第一款規(guī)定，確定第一階段入圍供應商的評審方法是價格優(yōu)先法和質量優(yōu)先法，而不是87號令規(guī)定的最低評標價法和綜合評分法。根據(jù)110號令第二十四條規(guī)定，供應商只能用一個產品參加競爭，而不是87號令規(guī)定的允許多個產品競爭。110號令與財政部74號令等非招標管理辦法的銜接適用110號令設定的框架協(xié)議采購方式為第七種政府采購方式，與四種非招標采購方式（競爭性談判、詢價、單一來源、競爭性磋商）并無銜接關系，“公開招標轉競爭性談判”“公開招標轉單一來源”等情形在框架協(xié)議采購方式中并不適用。因此，110號令與《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》無銜接關系。在框架協(xié)議采購的兩階段，供應商均可依《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）的規(guī)定提出質疑和投訴。關于框架協(xié)議的質疑與投訴如何進行，110號令未作出明確規(guī)定。在財政部答記者問中，給出的意見為：在框架協(xié)議采購的兩階段，供應商均可依法提出質疑和投訴。因此，供應商在框架協(xié)議采購的兩階段提出質疑、投訴，應按照政府采購法及其實施條例、94號令等相關規(guī)定執(zhí)行。需要注意的是，第一階段質疑答復主體應為征集人，第二階段質疑答復主體則為采購人、采購代理機構。合同授予階段，如采用直接選定方式確定成交供應商的，根據(jù)110號令第三十五條規(guī)定，并無逐筆發(fā)布成交公告的要求。供應商無法及時獲知直接選定的成交結果，也就不能對直接選定的過程提出質疑投訴。110號令與《政府采購信息發(fā)布管理辦法》的銜接適用第一，110號令規(guī)定的公告信息與《政府采購信息發(fā)布管理辦法》（財政部令第101號，以下簡稱101號令）規(guī)定的“政府采購項目信息”不完全一致。110號令規(guī)定的公告信息包括：第一階段有征集公告、入圍結果公告、入圍信息公告、入圍供應商退出公告；第二階段有成交結果單筆公告、成交結果匯總公告。101號令規(guī)定的政府采購項目信息為，“依照政府采購有關法律制度規(guī)定應予公開的公開招標公告、資格預審公告、單一來源采購公示、中標（成交）結果公告、政府采購合同公告等政府采購項目信息”。101號令對于政府采購項目信息的規(guī)定采取了不窮盡的列舉方式，110號令規(guī)定的框架協(xié)議采購公告信息與101號令列舉事項不完全一致。因此，并無明確規(guī)定要求110號令規(guī)定的公告信息需按101號令規(guī)定進行政府采購信息發(fā)布。第二，110號令規(guī)定的公告媒體與101號令規(guī)定的公告媒體不一致。根據(jù)110號令第四十八條規(guī)定，除110號令第三十五條規(guī)定的“成交結果單筆公告”可以在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布，也可以在開展框架協(xié)議采購的電子化采購系統(tǒng)發(fā)布之外，其他全部公告信息均應當在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布。101號令第八條規(guī)定：“中央預算單位政府采購信息應當在中國政府采購網(wǎng)發(fā)布，地方預算單位政府采購信息應當在所在行政區(qū)域的中國政府采購網(wǎng)省級分網(wǎng)發(fā)布。除中國政府采購網(wǎng)及其省級分網(wǎng)以外，政府采購信息可以在省級以上財政部門指定的其他媒體同步發(fā)布。”因此，110號令規(guī)定的公告媒體與101號令規(guī)定的公告媒體不一致，這進一步說明，并無明確規(guī)定要求110號令規(guī)定的公告信息需按101號令規(guī)定進行政府采購信息發(fā)布。《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱102號令）第二條規(guī)定：“本辦法所稱政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據(jù)服務數(shù)量和質量等因素向其支付費用的行為。”102號令第九條規(guī)定：“政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。”110號令第三條規(guī)定了框架協(xié)議采購的適用范圍，其中“本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務”“本系統(tǒng)以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目”與102號令“政府購買服務”的內容和有一定的重合，對于此部分的采購，應同時適用110號令和102號令。《政府采購需求管理辦法》第四十一條規(guī)定：“由集中采購機構組織的批量集中采購和框架協(xié)議采購的需求管理，按照有關制度規(guī)定執(zhí)行。”110號令第十一條規(guī)定了框架協(xié)議確定采購需求和采購需求調查的要求，第十二條規(guī)定了框架協(xié)議采購需求需要符合的規(guī)定。因此，框架協(xié)議采購需求管理不受《政府采購需求管理辦法》規(guī)制，應按政府采購法及其實施條例、110號令相關規(guī)定執(zhí)行。
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