■ 程超
“當別人想要一杯水的時候，你提供的不應是一杯咖啡。”在經濟學論著中，常用到類似的比喻來說明需求分析和需求管理的重要價值。做好政府采購需求管理工作是貫徹落實深化政府采購制度改革要求的重要舉措。在新時代下，政府采購代理機構應立足政府采購需求拓展代理服務，幫助采購人做好需求管理，為采購人提供高附加值、專業化的政府采購代理專業服務，這才是根本之道、發展基石。采購需求是政府采購活動的核心。2021年5月，財政部印發了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），確立了采購需求在政府采購活動中的源頭作用，明確了采購需求調查、審查的主體責任歸采購人承擔，明確了采購前、采購后采購需求管理的主要任務，并對采購需求的編制、采購實施計劃的確定、風險控制等做了細化規定，同時，賦予了采購人可以委托采購代理機構參與采購需求管理的權利。政府采購需求管理是指采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關風險控制管理的活動。首先，采購人需要通過科學的需求定位、需求分析才能確定比較清晰、符合實際的采購需求；其次，采購人編制采購實施計劃的過程，是為了明確通過何種方式、按照何種程序來滿足已確定的采購需求；最后，在確定采購需求和讓采購需求得以實現的同時，還要進行風險控制，即明晰需求中技術、商務、目標、定位，以及獲取過程的合理、合法性問題。在政府采購項目中，需要增加的工作任務包括開展需求調查、編制采購需求、編制采購實施計劃、審查采購需求和采購實施計劃、合同文本審查和履約驗收。在新的要求下，政府采購代理機構應積極參與到政府采購全過程的各個環節，幫助采購人把采購需求管理的內容快速清單化、文檔化、流程化。一是開展采購需求調查，做好書面記錄和存檔工作。需求調查的實質是對項目進行可行性、合理性、經濟性分析，需要有專業的調查人員、明確的調查內容、科學的調查方式和清晰的決策程序。《辦法》第十條規定，面向市場主體開展需求調查時，選擇的調查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。《辦法》第十一條規定了4類項目應當開展需求調查，劃定了需求調查的范圍，可以概括為“錢多、重要、專業、自愿”，同時確定了兩種可以不重復調查的情況，即1年內已進行需求調查的項目和在對采購項目開展可行性研究等前期工作中已開展需求調查工作的項目。在實施項目采購中，采購代理人員一般通過向同行業、類似單位咨詢、網絡查詢等方式了解產品的歷史采購信息，進而獲得有關產品的技術資料、產品價格信息，對技術指標進行簡單糅合，或完全參考某一已完成項目的采購文件制定采購需求。作為專業采購代理機構，應有效落實采購前市場調研和采購需求調查工作，首先要明確調查問題，結合問題選擇合適的調查方式，規定調查結果的呈現形式（調查報告、調查建議書、問題清單等），將調查結果的采納情況及原因說明納入后續審查工作機制，以確保調查結果可以有效轉化為采購需求，避免采購人“掉坑”，及時幫助采購人發現尚未關注到的技術路線、市場行業，防止他們由于專業度不夠過度依賴個別供應商的意見，幫助采購人更好地實現采購目的。二是落實政府采購政策，科學合理確定采購需求。在項目實施過程中，采購需求的形成普遍存在“擠牙膏”、隨意做、走過場等現象，帶來的后果就是：采購文件常出現采購需求不符合法律法規規定，政府采購政策體現不完整，采購文件對采購標的功能、參數描述不完善等情形，最后只能把大量評審分值、權重留給條件差、履約能力不足的供應商，從而導致質疑投訴出現，甚至導致項目采購失敗。采購代理機構要及時幫助采購人把落實政策功能的重點從交易環節前移至需求管理環節，將政策功能嵌入采購實施計劃的流程中、采購文件的文本中，技術要求和商務要求應當客觀，量化指標應當明確相應等次，有連續區間的按照區間劃分等次，功能和質量指標的設置要充分考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素，在制度上實現閉環。此外，采購代理機構還可加強與供應商信息的互聯互通，搭建交流平臺，要求潛在投標人為采購需求的制定提供相關信息，避免信息單向流動，形成采購雙方良性互動，降低信息成本。同時，可通過相關數據庫在線對比同類商品或服務的技術參數和價格。三是梳理項目要點、風險點，科學編制采購實施計劃。采購人在開始采購活動前，還應當編制采購實施計劃，采購實施計劃包括合同訂立安排和合同管理安排等各項內容。但從現階段實際情況來看，無論編制采購需求還是編制采購實施計劃，都需要采購代理機構精通政府采購相關法律法規、合同管理以及項目管理知識，同時，能夠根據采購人的采購目標，協調相關方梳理合規合理的采購需求。在合同管理實施中，采購代理機構要堅持“以終為始”的理念開展合同策劃，對政府采購項目的風險進行預測和分析，并在合同中設置相應條款，從而將采購人的管理風險降到最低；應幫助采購人通過清單、文檔方式梳理項目采購包劃分、供應商資格條件、采購方式、評審規則、合同類型、定價方式等環節的要點、風險點，以及針對性的操作要領、管控預案、責任分擔和替代方案；注重預判合同訂立風險與合同履行風險，防止中標供應商“坐地起價”。這樣可以幫助采購人提前預判和化解采購風險、減少采購損失、提高采購成功率和滿意度。《辦法》還首次提出，對重點項目要由采購人聘請的法律顧問審定合同文本，這就需要準備法律顧問出具的法律意見書。采購代理機構可以幫助采購人編寫好法律意見書文檔，文檔內容應當涵蓋需要審定的合同文本必備條款。四是堅持五大原則開展文檔審查，嚴格采購需求管理審查。《辦法》第三十二條規定，采購人可以根據本單位實際情況，建立相關專家和第三方機構參與審查的工作機制。采購代理機構在沒有參與確定采購需求和編制采購實施計劃的前提下，可以接受委托參與需求審查。在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點風險事項，對采購需求和采購實施計劃進行審查。在審查階段，我們可以幫助采購人細化組織方案、審查工作文檔，也可以為采購人的審查決策提供咨詢服務。這樣可以針對采購需求管理中的重點風險事項做好準備，對于未通過審查的采購需求或計劃，采購人應當及時修改內容并重新進行審查。審查應遵循以下五大原則：采購需求的合規性原則，與采購任務書的一致、匹配性原則，采購需求的科學、完整、一致性原則，“寬進優選”原則，采購需求的項目可操作性原則。五是加強采購平臺數字化建設，促進采購需求標準化。在政府采購項目實施過程中，由于各類采購項目技術要求復雜，采購人缺乏前期需求調研導致技術商務要求不合理，其對國家資產配置標準的規定了解不夠，造成實際價格超過預算導致采購失敗、受到供應商質疑。通過數字化處理，將大量標準參數變為可提取、易比對的數據，可以大大降低失誤風險、提升采購效率。比如，計算機、耗材這類貨物類商品往往型號多、迭代快、技術參數較為復雜，借力數字化手段將技術參數進行數字化、標準化，在采購需求文件編制環節實現自動關聯技術參數，并作為審核的參考依據，可以大大提高采購需求編制的準確性，為提升采購效率提供有力的數據支撐。采購代理機構應加強數字化建設，將采購預算、采購前調研論證、政策要求等嵌入數字化系統，打通業務系統的數據流、信息流，建設集交易、監管、服務于一體的、貫穿采購業務全生命周期的數字化系統，探索延伸使用場景，實現從采購需求管理、采購實施計劃，到采購尋源、采購執行的全流程數字化，進一步提升風險控制管理水平，推動采購執行更陽光、更科學、更規范，同時降低采購成本。基于對政府采購市場現狀與發展趨勢分析，在采購人主體責任的發揮過程中，采購代理機構應從初級、中級、高級三個層次來持續打造專業化服務能力，獲得未來立足于采購服務市場的“制勝法寶”。在初級能力方面，一是采購文件編制能力。即根據客戶提供的需求文件，結合政府采購法律法規及管理規定對政府采購各種采購方式的規范性要求，合法合規、準確無誤整合編寫采購文件的能力。二是規范組織及操作能力。即靈活掌握政府采購各項法律法規及管理規定，并能施以有效管控，杜絕操作風險。三是采購政策、法律法規解讀能力。即充分掌握政府采購各項規定及其含義，融會貫通且應具備前瞻性。在中級能力方面，一是采購需求分析與解讀能力。即判斷需求是否完整、合理、具有歧視性排他性；需求是否表達充分，能讓潛在供應商理解并提供相應報價；需求內容是否能與評審標準相呼應，能準確詮釋采購意圖。二是市場行情掌握能力。即通過對需求的理解及對市場信息的有效收集，判斷項目的競爭程度，為采購方式的選擇、采購價格的測算、采購風險防范等提供前期支持。三是供應商資源獲取能力。即有針對性地對某一行業的供應商信息進行有效捕捉與收集，這些信息應能夠反映該供應商的履約能力、誠信水平、風險指標等。在高級能力方面，一是行業信息整合能力。即為提供一站式問題解決方案儲備信息資源的能力。二是采購管理全過程咨詢服務能力。包含從采購流程體系標準化搭建、項目前期調研、預算申報、項目立項、采購實施、合同履行、項目驗收、績效評價、供應商風險評估及跟蹤管理等在內的全過程采購咨詢服務。高級能力應更多地借助大數據支撐及科技手段。未來的政府采購代理服務，應打造為一種“采購+咨詢”的服務模式，“采購”是基本功，“咨詢”才是核心競爭力。代理機構要加強自身專業能力建設，實現從“重程序的合規性采購”向“重需求的專業化采購”轉變，提升采購代理專業和技術的含金量，為采購人采購決策提供專業化的方案，當好采購人的參謀助手。
（作者單位：中國通用咨詢投資有限公司）
